雷磊:定州血案與成田事件(轉摘)

/中国政法大学2004级法理学硕士研究生

2005年6月11日,300多名身穿迷彩服的大漢手持鈎鐮槍、棍棒、鐵鍬、鳥槍襲擊了河北省定州市繩油村村民,造成6死51重傷100多人不同程度輕微 傷的惡性事件,報稱“定州血案”。血案的起因是近年來頗多見諸報端的征地糾紛:河北國華定洲發電有限責任公司(以下簡稱火電廠)是2001年動工、 2004年投産的大型火電廠,是國家“十五”重點專案。 2002年9月,離火電廠不到兩公里的繩油村村南包括果園、林地、麥田在內的379畝土地被相關部門規劃爲火電廠的煤灰堆放處理場。政府認爲證地手續合法 齊全,但村民們認爲此次征地村裏並沒有公示,也沒有召開村民大會討論,征地過程中更沒有和村裏簽訂合同,因而程式有問題。況且在給與征地補償時由電廠發放 的每畝3萬多元經由市、鎮二級政府變成1萬多元(也只領到一小部分)的不到合理的說明。征地糾紛在進行的過程中又和前幾任村幹部貪污浪費集體財物問題得不 到解決的情況結合在一起進一步激化。
自2004年3月份到7月9日,火電廠共組織強行施工10餘次,出動工程車輛50台次,警車80台次,公安及施工人員5000余人次,有時由市委市政府領 導親自帶隊。在阻止施工和呼籲政府依法說明無果後,村民曾組織代表自發進行上訪,但不是被截留沒收資料,就是被非法拘留,還受到打擊報復。在從2003年 初到事發前的2年多時間裏,共有200多人次村民遭到抓捕,更有數人被以“舉衆擾亂擾亂社會秩序罪”被判刑。在各個渠道都被阻塞後,從2004年7月9日 阻攔又一次強行施工後,村民們開始在會場地上搭建簡易塑膠棚,並在屋棚區四周挖壕溝,正式駐守灰場地。其間發生過幾次衝突中規模較大的是4月20日火電廠 組織三四十人襲擊駐守村民,但因人數過少未能成功,反而被村民抓住一人。其後,就發生了“6.11血案”。[1]
農村征地糾紛在當前社會轉型、資源利益再分配和權力尋租的背景下顯得十分突出,其中法治、權力、金錢、貪污腐敗等各種問題糾葛纏繞,紛繁複雜,但其核心仍 是在農業大國現代化(工業化)進程中進行資本積累時對土地這種稀缺資源借助於國家力量進行重新配置的問題。這不僅讓人聯想起三四百年前英國的“圈地運 動”。以作者有限的閱讀,即在近一二年耳聞或目睹過十數起類似的糾紛,其中較大的是去年11月發生在湖南彬洲的信用社土地糾紛案。
無獨有偶,在一衣帶水的東鄰日本,70年代初也曾發生過一起聞名中外的土地徵用糾紛——“成田事件”。成田事件最早起源於1962年11月池田內閣修建首 都圈第二國際機場的計劃。當時,由於越戰期間羽田機場軍用功能增加,已不能滿足國際民航的需求,大官僚和資本集團就乘勢而動,啓動國家大型基建專案以攫取 利益。但由於當時選址問題未解決一直未落實。到1967年6月,佐藤內閣迅速通過在千葉縣成田市三裏塚、芝山地區修建機場的計劃。這一決定遭到當地農民的 激烈反對,後者結成反對機場建設的同盟以及青年、少年、老年、婦女等多個抗議團體阻止機場的建設。日本政府用各種高壓手段壓制反對運動,甚至動用警察機動 隊。多次衝突中最嚴重的一次是1971年9月千葉縣出動5300多名警察機動隊員強制執行時與包括從全國各地趕來的聲援的5000多名抗議者發生的“東峰 十字路事件”衝突,造成3死150多傷,被捕470多人,農民青年行動隊員東三之宮文男自殺抗議的惡果。此後日本政府雖沒有放棄實施,但改變了原計劃,縮 小了占地。1991年9月,以東京大學經濟學部部長、日本女子大學校長隅谷三喜男爲首的隅谷調查團成立,通過歷時三年、由政府、農民雙方以及其他相關各方 參加的數十次的公開討論會和圓桌會議,雙方終於達成和解,初步尋找到所謂“共生”的道路,成田事件塵埃落定。[2]

通過以上的描述,我們可以發現,二個事件在諸多方面有著驚人的相似性:
其一,在事件的起因方面,都是緣於國家現代化進程中政府與農民爲爭奪土地資源而産生的糾紛。土地作爲一種稀缺的資源在人地矛盾十分突出的今天不可避免地成 爲利益糾葛的焦點,無論是在地廣人多又分佈不均、因而人均土地不到1畝的中國東部和中部,還是在地狹人稠的島國日本都是如此。特別是中華人民共和國自建國 後,汲取了近現代歷史“落後便要挨打”的教訓,面臨的最大任務就是如何在最短的時間內現代化,縮短與西方發達國際的差距。這種急切的心情與共産主義的理想圖景糾纏在一起,在50年代“趕英超美”的口號和人民公社化、大躍進等一系列政治化了的經濟建設運動中體現得淋漓盡致。但是,作爲一個“人口多、底子薄” 的落後農業國,要積累現代化(也就是工業化)所需的資本就不得不從農業和農民身上打主意,這是無奈也最可行的途徑。因而從50年代開始,國家通過一系列措 施,如區別工農的福利待遇、實行“工農剪刀差”等,從農民手裏直接攫取了上千億的資金,從而爲現代化打下了基礎,但同時也造成了我國特有的城鄉二院格局。 這一不盡合理的現象到改革開放後仍未消除,城鎮居民與農民在就學、就業、就醫等諸多方面仍存在差別待遇,二者的收入差距反而有增大的趨勢,“反哺農業”的 口號多少落了空。雖然近年來中央發佈了一系列“一號文件”,但是地方政府出於經濟發展和障顯政績等[3]複雜因素的考慮,或熟視無睹或陽奉陰違。對於工 業,土地作爲建設用地是企業的基本資産,因而權力與資本結合在一起時首要的目標就是土地。在土地規劃利用方面,由於城市人口稠密,土地緊張,已沒有開發的 空間,不少地方政府就將目光投向了臨近城市的農村。爲了“上大專案”、“産高利潤”,違法違規地低價將農村集體土地徵收,更有甚者借機盤剝補償款。對於農 業而言,土地是基本生産資料。《說文解字》裏說:“農者,曲也辰也。”從早到晚,臉朝黃土背朝天,就是農民的生活狀態。農民曾爲了國家的現代化不得不一次 又一次地奉獻自己的利益,但當他們感到自己唯一賴以生存的土地也要被剝奪時,就只得奮起抗爭。
其二,在事件的表現方面,都首先是政府單方面征地引發矛盾後政府又單方強制執行,結果引起暴力抗爭和流血衝突。就實力而言,國家在與農民(包括單個的農民 和農民的)的關係方面處於絕對的強勢地位。當國家作爲一個整體形象出現時,有作爲貫徹其意志載體的各級組織嚴密的國家機關和政黨機關,有處於執政黨地位而 事實上淩駕於政府之上的黨組織,有具有很強執行能力的行政機關,也有以強制力爲後盾的法院、監獄。而村民委員會雖然在法律性質上屬於“基層群衆性自治組 織”,與政府是“指導和被指導”的關係,但由於在實踐中與上級政府密不可分的利益關係,實際上是“政權入鄉”、承擔著在基層貫徹國家的意志、政策政治任務 的一級機構。[4]另一方面,農民雖然整體人數衆多,由於資訊、知識、經濟力量等諸多因素的匱乏,通常顯現出分散、自利、無組織、地域性等特徵,一般沒有 經常性的常設組織(土地革命期間有農會作爲革命組織,但建國後逐步消失,現在只有工會沒有農會了),一旦在臨時性事件中具有共同利害關係,至多會組成以大 隊、村等小地域爲基礎的鬆散同盟。正如馬克思曾言的,一個組織的力量取決於它的組織緊密程度而非它的人數,因此國家是以不容反抗的強勢者和家長的面目出現 在農民面前的。就正當性而言,政府通常自認爲是“公共利益”[5]的代表:一方面,其組成人員由全體人民(包括但不僅是農民)直接或間接選舉産生,組織上 具有民主性和正當性;另一方面,其決策“高瞻遠矚、考慮大局”,是爲全體人民從長遠利益考慮而決定的(當然包括其自身在內)。另一方面,農民則被認爲是 “目光短淺”、“自私自利”、“愚不可及”,經常只代表自身和小家庭、小集體的利益。一高一低,公共利益當然要壓到局部的集體利益。定州市委市政府的文件 中曾這樣描述:“(定州電廠)是蔭庇後代子孫的一件大事……造謠者的險惡用心,就是要製造混亂……如果影響了灰場的進場施工和電場正常發電,定州百萬人民 也不答應。”[6]而日本政府在徵用三裏塚農民的土地時也認爲,“修建機場時由上邊來決定的……農民服從決定是原則”[7]。正是在這樣的邏輯下,政府武 斷地自行徵用土地而不與農民商量(在我國或許還有農村土地不屬於農民個人所有的思想作祟),而當遭遇抵制時,就認爲後者是在“非法集會”、“無理取鬧”、 “敲詐政府”,是“過激行爲”,因而要採用強制性暴力措施來“堅決打擊,決不手軟”[8]。也是在這樣態度的縱容下,電廠灰場的負責人大膽甚至理直氣壯地 組織打手向農民的人身發起攻擊。其結果是矛盾進一步激化,乃至爆發大規模流血事件。
其三,(略)
但也要看到,二個事件也存在諸多方面的不同:
其一,成田事件持續時間更長、規模更大。從1967年7月佐藤內閣通過機場建設計劃,到1994年9月在隅穀調查團的斡旋下紛爭畫上終止符,成田事件前後 前後經歷了半個多世紀,其間政府與農民衝突無數次。在此過程中,不僅有由農民組成的多個抗議團體參與其中,還有從全國各地趕來支援的學生以及其他人員。其 中“東峰十字路”事件中雙方衝突的人員達到5000人以上。其歷時之久,規模之巨,世所罕見。這在一定程度上說明成田事件不僅僅是官僚、資本和農民間的利 益之爭,而演化成了國家暴力邏輯和民主自由精神的對抗。而定州血案從2002年9月到目前定州撤換主要領導人爲止歷時未到3年,尚未終結。事件過程中發生 衝突的一方也僅僅是繩油村本村的村民,沒有任何其他人員聲援其中,直到現在才有一小部分律師去進行法律援助。
其二,與定州繩油村農民的要求相比,千葉縣三裏塚地區的農民更多地是爲人格尊嚴和生存權利抗爭。前者停留在對非法強制被剝奪資源轉讓土地使用權的憤怒和不 滿和補償問題産生的質疑問題上,後者則不然。生活在三裏塚地區的農民大多被迫參加過二戰,將自己寶貴的青春獻給了日本國家發動的侵略戰爭。戰後爲解決糧荒 又回應政府的號召來到這片貧瘠的土地上開荒,經過辛勤耕耘將之變成沃土。現在國家卻不容分說地又一次要求他們“奉獻”,他們感到了“親手培育的田地被奪 取、寧靜的故鄉遭到破壞”[10],人格尊嚴和生存權利一再遭到國家的侵犯和剝奪。他們所要爭的並不是經濟利益和補償問題,而是一種合理正當,能讓他們服 氣的理由。如果能這樣,“就是不要補償,我也會高高興興地把自己的土地財産拱手相讓”[11]。後來在隅穀調查團斡旋的談判中,反對聯盟絕口不提經濟補償 問題,也證明了這一點。但另一方面,定州血案引發的矛盾更複雜。成田事發時日本關於土地徵收的法律具體規定如何我們不得而知,但是從事件整個過程的描述中 我們可以發現日本政府的邏輯起點正是不斷強調徵收行爲的合法(律)性,而農民和知識份子也並未對這一點提出質疑,雙方對此不存在爭議。而定州事件中,雙方 對徵收程式合法性問題則存在很大爭議。《村民委員會組織法》19條和河北省有關法律規定,這類事情“必須要提請村民會議討論決定”。定州政府反復強調其行 爲是合法的,並拿出一張據說“看了什麽都明白的”的“繩油村問題真相說明”:原村主任牛全占說,兩委幹部、黨員、村民代表會都開了,並有會議記錄。但繩油 村民則矢口否認,並出示一份時任村民代表的19人的共同摁了手印的聲明:“電廠征地之事未開過村民代表大會。”[12]另外,按照《土地管理法》第46條 第1款的規定,國家徵用土地的,依照法定程式批准後,由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。而定州市政府未依法公告征地及其征地安置補償方案,聽取 農民的意見。征地也未簽訂過合同(據說這幾年來都是如此)。此有鄰村黨支部書記的說法爲證。定州政府則認爲按“政策”政府應代表農民與用地單位談判。第 二,補償問題是定州事件的另一個焦點。從用地單位支出每畝征地費用33919元到通過計算應該發放農民手中的14335元,按照所謂“政策要求共上交了各 級政府6項每畝19584元各種費用。這裏面不僅有已被取消的“南水北調費”,還有按《土地管理法》規定不應包括在土地補償費、安置補助費和青苗補償費中 的向各級政府交納的有關費用。政府以政策爲幌子公然違法的做法必然招致農民的抵制。第三,定州事件還夾雜著屢見不鮮的貪污問題。這裏既有補償款不到位引發 的貪污質疑,又有前幾任村主任遺留的歷史問題。就是按照定州市政府核對的每畝14335元的補償費也沒有完全發放到農民手中,市級財政說已經發放到鎮級財 政,鎮級財政則說沒有,政府間相互推諉使得村民對款項的趨向産生質疑,認爲被政府官員貪污。對征地問題的抗爭也使得查清前幾任村主任經濟問題的訴求在一起 凸現出來。繩油村幾任村主任都存在貪污浪費集體財産的情況,村民多次向鎮裏反應卻得不到解決,這個於本案看似無關的問題在此時一併被提了出來,使得事件更 加複雜。

在我看來,定州血案與成田事件最大的區別還在於解決方式的不同。當然,定州血案黨目前爲止還很難說已經得到完滿的解決,但從目前採取的措施看,無外乎是撤 換市委市政府主要領導(血案事發後市委書記和市長已被撤換),然後由上任的新領導“體恤民情”、“妥善解決”糾紛,將補償款發放到位,保證追查其中存在的 貪污問題。這種“換位元思考”[13]的方式似乎已經成了解決土地糾紛問題的一個套路,但往往不能從根本上解決問題。這除了體制和經濟環境的影響外,還在於 在解決糾紛的整個過程中,我們看不到任何第三者的影子,而只有政府和農民二端。而農民在這二者中又處於劣勢,所以糾紛解決過程往往依舊是政府“自話自 說”、“顧憐弱者”的表演場,依舊是體制內部的糾錯,其背後依舊是國家主導一切的邏輯。
成田事件則不同,其得以最終解決很大程度上依賴于一個知識份子團體——隅穀調查團的介入,從而使得政府與農民間的“二人轉”(或政府一方的“獨角戲”)變爲“三人秀”。而這第三者的居中斡旋起到了關鍵性的作用。總結隅谷調查團成功的經驗,主要有以下幾點:
第一,組成人員的合理性。這個團體由五位知識份子組成,代表人物隅谷三喜男曾任東京大學經濟學部部長、日本女子大學校長,主要研究領域是勞動經濟學,他與 日本及亞洲的底層勞動者保持著廣泛接觸,對和平與民主主義有著獨到見解,並敢於發表自己的意見,被譽爲當代日本的“良心”。宇澤弘文,東京大學名譽教授, 在隅谷調查團成立以前就不斷與反對聯盟的農民接觸,對“成田機場問題”有著深刻理解。何宮信郎,中京大學教授,專業爲金屬物理,對地球環境問題素有研究。 山本雄二郎,原本是新聞記者,後爲高千穗商科大學教授,與成田機場行政方面有較深接觸。高橋壽夫,原運輸省航空局局長,因爲成田機場問題被追究責任,其實 與機場行政部門每遇任何瓜葛,是位清廉而有正義感的人,出於尋求符合社會正義的方式解決問題的願望,作爲日本空港的會長,接受邀請參加調查團。可見,隅穀 調查團的成員都是富於正義感和對社會弱者懷有深刻同情心的知識份子,也正是在社會使命感的驅使下他們介入到成田事件中來,踐行了作爲知識份子的品格和理 想。同時,在專業屬性方面,他們中既有經濟方面的專家,又有環境和行政方面的專家,專業領域的多樣性保證了考察問題的多角度和全面性;在身份傾向性方面, 既有與農民接觸較多的知識份子,又有與行政部本關係良好的知識份子或原本就是行政部門人員,還有超然獨立的知識份子,又保證了自身的不偏不倚,能抱著理性 和冷靜解決問題的態度去行事。
第二,工作重心和方向的正確性。隅谷調查團成立之初,就明確了自己的理念:探明成田機場問題的原因所在,弄清現狀,尋求符合社會正義的解決問題的途徑。他 們認爲首先應弄清反對聯盟及其支持者所痛恨的內容。而他們痛恨的物件無疑是日本政府特別是運輸省,所以政府誠懇地承認過失,是消除反對聯盟抵制情緒、解決 問題的前提。日本戰後建立的民主主義體制要求政府在做重大決策時必須聽取相關利益各方的意見,而不能僅憑單方意志行爲,否則就是對民主的違背。儘管修建成 田機場有其客觀原因——出於羽田機場已達到使用極限的現實需要,但日本政府單方面強行推行機場建設方案,其背後“你礙事,就走開!”的國家強權主義邏輯明 顯違背了民主主義體制,侵犯了農民的自由意志和人格尊嚴,其過失是不言而喻的。對此,在協商會議上,政府代表承認了在處理此事上存在的諸多不妥,對農民長 時間忍受痛苦表示了歉意。此外,由於成田事件並不是由於經濟補償問題引發的,所以調查團在調停過程中將重心放在了“機場與區域共生”的觀念下。在協作、相 互包容、共同發展而不是你死我活的前提下,在第十次圓桌會議上反對聯盟發表了“爲了後代,約束自由”的主張。在第十二次會議上,雙方達成了三點共識:一、 設立“共生委員會”,商討、處理今後可能發生的機場噪音問題;二、討論未來農村應有面貌,並設立“地球問題實驗村”的討論委員會,以推進實施;三、承認增 建平行滑行跑道的必要性,但必須在不行使強制力的條件下進行。成田事件的本質並不是經濟問題,隅穀調查團從民主主義體制和“共生”的原則著眼,把握住了問 題的本質,所以才斡旋成功,使政府、農民和相關區域住民達成了多方共識,最終導致問題的解決。
第三,工作方式的中立性和透明性。社會良知和對弱者的同情心並不意味著以“救世主”的面目出現于農民面前,這樣的話將犯與政府同樣的錯誤;也不意味著完全 站到農民的一邊,幫農民一起對抗政府,這樣的話就相當於成爲了辯護人而不是斡旋人的角色,不能贏得政府的信任和理解,也不利於事件的解決。在調停的過程 中,隅穀調查團始終堅持著中立性和運作程式的透明性,因而贏得了官民雙方的共同信任。爲了解決糾紛,隅穀調查團共召開了十五次公開討論會,主要有反對聯盟 和政府代表參加。還召開了十二次圓桌討論會,參加者除了前面二者外,還有機場公團代表、千葉縣政府代表、民間代表以及相關區域的住民,前後歷時三年。當政 府就其過失承認錯誤並致歉時,隅穀調查團陳述意見說:“機場問題發生以來,政府一貫主張計劃的正當性,對強制鎮壓行爲沒有任何解釋,致使與反對同盟之間的 關係僵化,使二者形成了難以消除得不信任感。但在公開會上政府能坦率地反躬自省,承認過失,這一態度應給予高度評價。同時,反對聯盟始終如一地把立行對話 作爲解決問題的宗旨、努力調整內部的各方意見、誠懇地接受政府態度轉變的應對方式,對他們所作的這些努力,表示敬意。”[14]這種遵從事實、公正的處理 方式使得雙方開誠佈公,使得會議順利進行。事實上,自從成田事件以來,也曾通過各種渠道嘗試過對話解決,特別是1979年,反對聯盟代表與當時的內閣官房 長官達成過“誠懇對話,相互協助,建立信賴關係”爲內容的“備忘錄”,但終因沒有中立者的居中協調,因其不透明性和忽略了運輸省的作用,也因農民對政府根 深蒂固的不信任而告失敗。而與谷調查團的成功很大程度上歸功於其理性的工作方式——中立和透明。
成田事件這一日本現代史上的悲劇在一個知識份子的介入下得到了比較圓滿的解決。可見,在社會重大事件中,有理性和良知的知識份子的參與是十分必要的。

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♦ 中國政法大學2004級法理學碩士研究生。
[1] 參見王克勤、喬國棟:“記者手記:河北定州血案真相調查”,載於《中國經濟時報》2005年6月21日。
[2] 參見嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,84-90頁。
[3] 2004年11月17日的《定州日報》頭條報道中定州市發展計劃局局長何福順這樣說,“定州電廠是國家級大專案,對我市經濟具有第一拉動作用,專案完全竣 工後,年産值可達到40億元左右,稅金4億元左右。僅明年可實現稅金2億元,可占財政收入的25%左右。”
[4] 當然,村委會嚴格說來並非一級機關那麽簡單,通常是“上令下達”和“下意上達”的中轉站,因而也是矛盾衝突的漩渦中心。村委幹部經常處於尷尬的境地。
[5] 在我國的政治語境中,公共利益和國家利益是不分的。
[6] 參見嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,84-90頁。
[7] 嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,86頁。
[8] 參見王克勤、喬國棟:“記者手記:河北定州血案真相調查”,載於《中國經濟時報》2005年6月21日。
[9] 參見王克勤、喬國棟:“記者手記:河北定州血案真相調查”,載於《中國經濟時報》2005年6月21日。
[10] 嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,87頁。
[11] 嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,87頁。
[12] 參見王克勤、喬國棟:“記者手記:河北定州血案真相調查”,載於《中國經濟時報》2005年6月21日。
[13] 很多時候前任領導只是易地做官,換了個位子而已。因爲有很多的上級領導私下對他們是持同情地理解的態度的,認爲只是工作方式上出了問題。
[14] 嚴曉磊:“國家邏輯與農民道義之間”,載於《讀書》2005年第7期,89頁。

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